Три кита ФКС

Планирование, исполнение, контроль легли в основу нового закона

Закон о Федеральной контрактной системе (ФКС), идущий на смену широко известного Закона № ФЗ-94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд», имеет все шансы быть принятым в этом году. Пока документ не прошёл стадию второго чтения, где, очевидно он и примет законченную редакцию. Изменения могут быть весьма значительными. В профильный комитет Государственной думы внесено более 700 поправок, причём многие из них - по ключевым позициям, касающимся самой идеологии документа.

Поэтому все сегодняшние рассуждения об этом законе, считает руководитель департамента муниципального заказа Владимир Щербенин, следует воспринимать как сигнал для сообщества - закон будет, и необходимо изучать ситуацию, держать её на контроле, готовиться к применению новых механизмов.

Впрочем очень многое в новом законе - хорошо забытое старое. Как известно, в последние годы основным способом торгов в рамках государственного и муниципального заказа стали открытые аукционы в электронном формате. Такая форма торгов имеет ряд преимуществ - сводятся к минимуму коррупционные возможности и возможности ценового сговора, достигается существенная экономия бюджетных средств. Однако есть и минусы. Наиболее существенным из них является возможность получения контракта недобросовестным предпринимателем, выигрывающим за счёт ценового демпинга. Результаты известны - контракты оказываются либо сорванными, либо выполненными с низким качеством и грубыми технологическими нарушениями. Ведь, опустив ценовую планку ниже разумного предела, победитель торгов, для того чтобы выполнить контракт и получить прибыль, использует дешёвую и низкоквалифицированную рабочую силу, некондиционные материалы. Практики отмечают - в наибольшей степени аукцион пробуксовывает, когда речь идёт о сложных, а тем более инновационных товарах или работах.

Одной из наиболее важных новаций закона о ФКС является расширение способов осуществления закупок, прежде всего - «восстановление в правах» открытого конкурса. В отличие от аукциона, где решающее значение имеет цена, конкурс позволяет использовать набор параметров, например наличие опыта производства того или иного вида работ, материальной и финансовой базы, специалистов нужного профиля и уровня. В проекте закона представлены несколько разновидностей конкурса: открытый, ограниченный участием, и двухэтапный. Два последних вида представляют собой более тонкую настройку конкурсного механизма. К примеру, конкурс с ограниченным участием позволяет отобрать для участия в торгах компании с требуемой квалификацией. Двухэтапный конкурс может применяться для приобретения инновационной продукции. На первом этапе уточняются требования к такой продукции и её характеристики. Ведь поскольку речь идёт об инновационной разработке, заказчик просто может не обладать необходимой информацией о её параметрах.

- Очень интересной является такая новая форма торгов, как запрос предложений, - считает Владимир Щербенин. - Этот механизм может быть использован в «цейтноте» - например, если в четвёртом квартале появляются дополнительные бюджетные ассигнования, которые невозможно успеть освоить с помощью стандартных процедур торгов. Или в случае, если ранее проведённые процедуры закупок признаны несостоявшимися, а их повторное проведение нецелесообразно, опять-таки по соображениям срочности. Впрочем пока что большего об этом механизме сказать невозможно - после принятия закона о ФКС будут разработаны и приняты правительственные нормативные акты, определяющие регламент этого вида торгов.

Кроме перечисленных, в проекте закона говорится о таких способах закупок, как электронный аукцион и запрос котировок, закрытый способ и единственный поставщик. Если первые два вполне традиционны, то закрытый способ, когда в торгах участвуют компании, относящиеся только к определённому закрытому перечню, вряд ли будет использован в практике муниципальных закупок - этот метод предназначен прежде всего для оборонного заказа. Что же касается единственного поставщика, то такой способ применим, если других поставщиков просто нет, например в случае с естественными монополиями.

- Как мы понимаем, приоритеты смещаются в сторону конкурсов, - говорит Владимир Щербенин. - Мы умеем их проводить, и здесь наработан уже большой опыт. А новые формы, такие, как запрос предложений, будут освоены достаточно быстро.

Чрезвычайно важным, с точки зрения Владимира Щербенина, является включение в проект закона антидемпингового механизма, который должен отсечь недобросовестных подрядчиков. А именно: в случае, если участник торгов занижает цену контракта на 25 и более процентов без обоснования такого снижения, его предложение может быть отклонено.

На самом деле, отметил Владимир Щербенин, для того чтобы эта норма реально работала, у заказчика либо уполномоченного органа должно быть законодательно прописанное право экспертизы предоставленных обоснований - ведь на бумаге можно изобразить всё что угодно, и расчёты, представленные участником торгов, могут выглядеть вполне солидными, но базироваться на фантастических цифрах.

Надо сказать, что это положение закона о ФКС вызывает сегодня в Думе бурную полемику. В частности, некоторые депутаты видят в нём коррупционную составляющую. По их мнению, у заказчика появляется возможность, завышая цену контракта, отсекать добросовестных участников, предлагающих разумную цену. Поэтому предлагается другой механизм - для тех подрядчиков, которые опускают цену ниже 25-процентного барьера, увеличить в два раза размер финансового обеспечения контракта. По мысли авторов поправки, увеличение денежной ответственности заставит участников торгов более взвешенно относиться к демпингу. Однако Владимир Щербенин считает такой механизм менее эффективным.

Ещё одно важнейшее положение законопроекта - право на одностороннее расторжение контракта одной из сторон, если другая сторона существенно нарушила условия выполнения. Следует сказать, что на сегодня кроме соглашения сторон существует единственный путь расторжения - судебный. Такой механизм крайне неповоротлив. Судебные разбирательства могут тянуться месяцами, а контракт в это время остаётся невыполненным. По мнению Владимира Щербенина, любую новацию закона, которая позволит сократить сроки расторжения контрактов, следует приветствовать.

Конечно, введение процедуры расторжения контрактов не является торжеством произвола: основания для прекращения договора будут прописаны в законе. Правда, и здесь пока нет ясности в процедуре. Очевидно, что в любом случае появится некая третейская инстанция, но кто конкретно будет выполнять эти функции - Федеральная антимонопольная служба, независимая экспертиза, - пока неясно.

Сама система управления закупками станет более совершенной. Краеугольным её элементом будет планирование, осуществляемое федеральным казначейством.

- Сегодня планирование существует, - говорит Владимир Щербенин. - Но пока наши заказчики могут вносить изменения в утверждённые графики, эти изменения принимаются, а когда сформированные планы будут находиться на контроле федерального казначейства, внести изменения в них будет сложно. Как минимум, это предполагает повышение качества работы заказчиков с документацией. Нам очень важно разъяснить это заказчику, для того чтобы не произошло следующей ситуации. Заказчик размещает план. Затем этот план должен быть увязан с процедурами торгов. Затем происходит заключение контракта, что тоже фиксируется на сайте федерального казначейства. И если на каком-либо этапе этой цепочки происходит сбой, то необходимо будет объяснять, почему он произошёл.

Но планирование - только часть системы. Вторым элементом является исполнение. И здесь акцент сделан на повышение профессионализации закупок. Для этого законопроект предусматривает формирование специальных самостоятельных структурных подразделений заказчиков. Посыл очевиден. Представитель заказчика, занимающийся организацией закупок, должен профессионально разбираться не только в общих финансовых или правовых вопросах, но и в специфике самого заказа. Популярно говоря, если речь идёт о дорожном ремонте, то он должен знать всё об этой сфере, иметь чёткое представление о технологии, материалах, нормативах. Если речь идёт о закупках товаров - разбираться в ассортименте, качестве, ценах. Кроме организации торгов специалист будет полностью сопровождать выполнение контракта. В проекте закона предусматривается создание таких подразделений, как департамент, главное управление, управление или отдел у заказчиков, совокупный объём закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает сто миллионов рублей. Общее название таких подразделений - «контрактная служба заказчиков». В тех организациях, объём закупок которых менее ста миллионов, предполагается введение института контрактных специалистов.

Разумеется, говорит Владимир Щербенин, и сегодня в структурах администрации города есть люди, на которых возложена работа по формированию заказа, но параллельно с этим они занимаются и другой деятельностью в рамках специфики департамента или управления. Создание специализированных структур - совершенно иной уровень ответственности и профессионализма. Помимо деятельности, связанной с подготовкой и проведением торгов, сопровождением контрактов, добавится и аудит, причём аудит не только в части выполнения технических условий и правильности расходования средств, но прежде всего в части соответствия достигнутых результатов заявленным целям.

Ещё один блок закона связан с общественным контролем. Впервые участие общественности в государственных и муниципальных закупках закрепляется законодательно. Это означает, что появятся общественные организации, имеющие очень большие полномочия в сфере контроля. Есть различные оценки такой новации - от безусловно положительных до столь же безусловно отрицательных. Но это вопрос скорее о принципах формирования общественных органов контроля.

Общественный контроль будет сочетаться с государственным. Не исключено, что для этого будет даже создан специализированный государственный орган, называющийся, к примеру, «Росзакупки», - такие предложения существуют. Более того, в рамках Росзакупок предлагается совместить такие функции, как планирование закупок, размещение и проведение торгов, их оплату, контроль и аудит. Здесь также есть тема для дискуссии. Не создадим ли мы очередного управленческого монстра с громадными полномочиями? Ведь все нормативные документы, касающиеся государственного и муниципального заказа, строго оцениваются с точки зрения коррупционной составляющей. И существует обоснованное мнение, что Росзакупки будут способствовать как раз увеличению коррупции в данной сфере. Тем не менее специализированный государственный орган обозначен в законопроекте.

Важной новацией является введение понятия нормирования. О чём идёт речь? Нормирование позволяет установить разумные ограничения при покупке сложных и дорогостоящих товаров, к примеру автомобилей или медицинского оборудования. Ведь такое оборудование может обладать рядом дополнительных опций, которые не нужны для решения задач, ради которых оно и приобретается. Но каждая дополнительная опция сказывается на цене, предполагается, что нормирование поставит заслон приобретению излишних в количественном и качественном отношении товаров.

С этой же темой соприкасается и проведение процедуры общественного обсуждения на торги свыше одного миллиарда рублей, а такие торги у города бывают. Недавно вице-премьер Аркадий Дворкович настойчиво рекомендовал проводить на местах такие обсуждения, но для этого необходимо, чтобы регионы разработали свои нормативные документы. Впрочем ряд краёв и областей уже имеют такие положения.

Несмотря на массу новаций, которые содержит законопроект о Федеральной контрактной системе, по мнению Владимира Щербенина, существует прямая преемственность между этим документом и Законом № ФЗ-94.

- Закон о государственных и муниципальных закупках определял только процедуры, - говорит он. - Эти процедуры включены в Закон о ФКС в виде составной части, но новый гораздо шире. В Законе № ФЗ-94 нет планирования, нет контрактной службы, нет аудита. 94-й принимался как важный антикоррупционный закон, и после шести лет применения он остаётся центральной частью закона о ФКС. Но появляются и другие элементы системообразующего характера.

Самое важное, что в качестве критериев при проведении закупок начинает учитываться не только ценовой фактор, но и профессионализм, компетентность, деловая репутация подрядчиков. Конечно, во многом процесс усложняется, но очевидная цель этого - снизить коррупционные возможности, с одной стороны, и поставить заслон против недобросовестных исполнителей - с другой стороны.

При всей «рамочности» законопроекта о ФКС у него есть несомненное достоинство. Разработчики учитывали мнения практиков и опыт применения Закона № ФЗ-94. И это, по мнению Владимира Щербенина, ускорит процесс освоения нового документа. К примеру, в департаменте муниципального заказа работают сегодня люди, имеющие профессиональный опыт работы в строительстве, обеспечении здравоохранения, составлении смет, то есть по существу контрактные инженеры, обладающие глубокими знаниями в специфике заказов, с которыми они работают.

Выстроена система планирования, создана автоматизированная система размещения муниципального заказа, которая позволит заказчикам в режиме онлайн взаимодействовать с департаментом муниципального заказа.

- Федеральная контрактная система будет способствовать росту профессионализма заказчиков, - считает Владимир Щербенин. - И, конечно, повышению ответственности. Не перед начальником, а перед законом, который все мы обязаны исполнять.