Контракт, возведённый в систему

Революции не произойдёт, но изменений много

Этого события ждали все, чья деятельность связана с государственным или муниципальным заказом. После долгих дебатов и многочисленных поправок принят 5 апреля 2013 года Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В ходе предварительных обсуждений его называли законом о Федеральной контрактной системе. Правда, само слово «федеральная» из названия документа ушло. Тем не менее, речь идёт именно о том законе, который вступает в силу с 1 января 2014 года и призван заменить знаменитый ФЗ-94.

Документ очень объёмен - 185 страниц текста. Для сравнения, закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ, после внесения в него 27 законодательных изменений составляет около 140 страниц. Поэтому, даже просто прочитать текст ФЗ-44 - труд немалый. А понять и изучить его существенные особенности, еще сложнее. Однако мы, с помощью специалистов департамента муниципального заказа администрации Красноярска, попытаемся в формате импровизированного круглого стола рассказать о некоторых существенных особенностях нового закона. Ведь практически каждое муниципальное учреждение является участником закупок и ФЗ-44 для них должен стать главным рабочим документом.

Владимир Щербенин, заместитель главы города - руководитель департамента муниципального заказа:

- Недавно в Москве под эгидой Министерства экономического развития РФ, Федеральной антимонопольной службы и Правительства Москвы прошла 10 Всероссийская выставка «Госзаказ-2013». На выставке был представлен лучший опыт работы в этой области. Состав участников был очень представительным. В частности, нельзя не отметить появление в этом перечне Федерального казначейства, роль которого, в соответствии с положениями нового закона о контрактной системе, будет очень велика. По существу, именно Федеральное казначейство должно стать главным организатором в сфере освоения бюджетных средств.

В день завершения выставки президентом России был подписан закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - тот самый закон о Контрактной системе (КС), которого давно ожидали. К сожалению, именно поэтому обсуждения нового документа на выставке были в значительной мере предположительными - ведь окончательный текст еще не был известен.

Тем не менее, с большим интересом была воспринята информация о работе правительства Москвы, которую представил заместитель мэра столицы Андрей Шаронов (кстати, один из разработчиков ФЗ-94). Он сообщил, что подразделения правительства Москвы, связанные со сферой госзаказа, уже работают в этом направлении практически год. То есть они многое освоили в инициативном порядке и считают, что появление нового закона частично в Москве уже апробировано. К сожалению, то обстоятельство, что в момент работы выставки закон еще не был принят, не способствовало его полноценному обсуждению.

По оценке правительственных чиновников, для того, чтобы закон начал работать в полную силу, необходимо подготовить около 60 нормативных документов. Из них 37 - первоочередных, которые нужно принять уже в этом году. В связи с тем, что до момента вступления закона в силу осталось меньше года, перед нами стоит непростая задача - ознакомить заказчиков с положениями закона, подготовить собственную нормативную базу, определиться в ряде направлений.

Закон о КС учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок. Он призван существенно повысить качество обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов.

При этом закон о КС должен обеспечить прозрачность всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвратить коррупцию и другие злоупотребления.

Им регулируются отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах, осуществлением закупок товаров, работ, услуг для госзаказчиков, мониторингом, контролем, аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законом.

Абсолютным новшеством является общественный контроль за соблюдением норм, установленных законодательством о контрактной системе. Право контроля даётся как организациям, так и гражданам. Какими будут формы общественного контроля? Это будет установлено нормативными актами Российской Федерации. Одно можно сказать точно: органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность общественного контроля в формах, установленных законодательством.

Контрактная система предусматривает переход заказчиков на качественно иную профессиональную основу. Это означает привлечение к работе квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями, опытом и навыками в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, заказчики обязаны принимать меры для повышения квалификации должностных лиц, занимающихся закупками, путём проведения профессионального обучения.

Должностные лица заказчиков обязаны обеспечить достижение ожидаемого результата осуществления закупок в соответствии с запланированным объемом подлежащих удовлетворению нужд, а также эффективность расходования бюджетных средств. За свои действия или бездействие, в том числе, в отношении достижения запланированных результатов процедур закупок, они несут персональную ответственность. Закон не определяет, какую именно. Очевидно, это будет определено в подзаконных актах.

Одним из краеугольных положений закона является принцип конкуренции. Это означает, что контрактная система будет способствовать созданию равных условий между участниками закупок и соблюдению ценовой и неценовой конкуренции. Процедуры закупок должны быть доступными, то есть, любое заинтересованное лицо, соответствующее требованиям российского законодательства, должно иметь возможность участия в торгах. Любые действия заказчика, ограничивающие конкуренцию, запрещены.

Ирина Серебрякова, заместитель руководителя департамента муниципального заказа - начальник правового отдела:

Понимание закона начинается с основных понятий, которые в нём используются. Основополагающим в законе является понятие «контрактная система». Что она представляет? Первой составляющей этого понятия является совокупность всех участников контрактной системы. К участникам КС относятся: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок. Участниками контрактной системы также являются заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками, подрядчиками или исполнителями. В контрактную систему также входят уполномоченные органы и учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок. Особым участником контрактной системы признана государственная Корпорация «Росатом», осуществляющая закупки в особом режиме. Второй составляющей контрактной системы является совокупность всех действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Закон о КС чётко трактует понятие закупки, как совокупность действий заказчика, направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика и завершается исполнением обязательств по контракту, под которым подразумевается договор, от имени Российской федерации, её субъекта или муниципального образования, направленный на обеспечение тех или иных нужд. В отдельных случаях, когда законом не предусмотрено размещение извещения о закупке или приглашения принять участие в определении поставщика, закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами.

Муниципальным заказчиком в сфере местных закупок может являться орган или казённое учреждение, действующие от имени муниципального образования и уполномоченные принимать в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные обязательства, и осуществляющие закупки. Бюджетное учреждение выступает заказчиком при осуществлении закупок за счет субсидий, выделяемых ему из бюджета

Что касается участников закупок - то ими могут быть любые юридические лица, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

Роман Климович, начальник отдела планирования и контроля департамента муниципального заказа:

Сегодня время высоких информационных технологий, а объём информации в сфере госзакупок - колоссален. Закон о КС ставит задачу сделать эту информацию общедоступной - она будет аккумулироваться в Единой информационной системе, в результате станет возможным получение данных и их анализ по всем этапам государственных и муниципальных закупок, за исключением информации ограниченного доступа.

Информация будет размещаться на официальном сайте Российской Федерации и предоставляться бесплатно. Соответственно, равный доступ к ней получат как представители контролирующих органов, так и участники торгов.

В целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, закон о КС выводит процесс планирования закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд на более высокий, по сравнению с 94-ФЗ уровень, исходя из мероприятий, программ, и иных документов, определяющих цели и задачи органов управления.

Для этого предусмотрено двухэтапное планирование.

Первый этап - планы закупок товаров, работ, услуг. Они формируются на срок, соответствующий сроку действия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете, исходя из мероприятий и государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Федерации и муниципальных образований.

Второй этап - планы-графики, содержащие перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являющиеся основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в на основании планов закупок.

Согласно закону о КС, заказчиком должна быть обоснована необходимость осуществления закупки при формировании плана закупок и плана-графика, и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом настоящего Федерального закона и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок (в том числе муниципальным правовым актам). Также при формировании плана-графика обоснованию подлежат начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Все планы закупок, после их утверждения, подлежат размещению в единой информационной системе. Исключение составляют только сведения, являющиеся государственной тайной.

Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с требованиями закона о КС. Ответственность за нарушение требований к обоснованию закупки весьма серьёзна - должностные лица несут дисциплинарную (вплоть до увольнения) и административную ответственность.

Надежда Лузан, заместитель руководителя департамента муниципального заказа:

Закон о контрактной системе предлагает несколько конкурентных способов проведения закупок.

Прежде всего, это конкурсы. Они подразделяются на открытые и закрытые конкурсы, конкурсы с ограниченным участием (открытые и закрытые), а также двухэтапные, которые тоже могут быть как открытыми, так и закрытыми.

Открытый аукцион может проводиться только в виде электронного аукциона либо в форме закрытого аукциона. Кроме того предусмотрены формы запроса котировок и запроса предложений.

Заказчики также смогут осуществить закупки у единственного поставщика.

Если у двух и более заказчиков возникают потребности в одних и тех же товарах, работах или услугах, они вправе провести совместную процедуру закупок.

К участникам процедур закупок предъявляется ряд требований. Они должны быть правомочны заключить контракт, не находиться в состоянии банкротства. Кроме того, деятельность участника не должна быть приостановлена по иным, установленным законом обстоятельствам. Одним из важных требований является отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные фонды за последний отчётный период, размер которой превышает 25 процентов балансовой стоимости активов участника. Участник также не должен быть включен в реестр недобросовестных поставщиков. У физических лиц и должностных лиц организаций, участвующих в процедуре закупок не должно быть судимостей за преступления, связанные с их профессиональной деятельностью, предоставлением заведомо ложных сведений. Наказание в виде лишения права занимать определенные должности, заниматься определённой деятельностью и административная дисквалификация также вычёркивают претендента из списка участников. Данные требования к участникам процедур закупок заказчиком устанавливаются в документации о закупках.

Заказчик обязан будет отказаться от исполнения уже заключенного контракта, если обнаружит, что поставщик (подрядчик, исполнитель) не соответствует установленным документацией о закупке требованиям к участникам процедуры закупки или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Правительство РФ вправе устанавливать для отдельных видов закупок дополнительные единые требования к участникам, в том числе: наличие финансовых, материальных и трудовых ресурсов для исполнения контракта, а также опыт и деловая репутация.

Важным является то, что заказчик, в документации о закупке вправе устанавливать в качестве критерия стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта. Этот критерий включает в себя расходы на закупку товара или выполнение работы, последующее обслуживание, эксплуатацию в течение срока их службы, ремонт и утилизацию.

Владимир Щербенин, заместитель главы города - руководитель департамента муниципального заказа:

При общем подходе, обеспечивающем равный доступ любого участника к системе закупок, закон, все же выделяет ряд категорий, пользующихся преимущественными правами.

Законом о КС устанавливаются преимущества для следующих категорий: предприятиям и учреждениям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства и социально-ориентированным некоммерческим организациям.

Для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок, существует возможность создания как специализированных структурных подразделений - контрактных служб заказчика, так и определение должностного лица - контрактного управляющего.

Контрактная служба или контрактный управляющий будут осуществлять определенные функции и полномочия. Участвовать в подготовке планов закупок, разрабатывать план-график и изменения в него, размещать подготовленный документ в единой информационной системе. Осуществлять подготовку проектов документаций об осуществлении закупок. Наконец, осуществлять закупки, в том числе и заключение контрактов. В настоящий момент в городе действует схема, также предусмотренная законом о КС - функции организации и проведения закупок возложены на уполномоченный орган.

В заключение, хотелось бы еще раз отметить наиболее значимые особенности закона. Во-первых, высокая преемственность. Существующая система государственного и муниципального заказа в большой степени интегрирована в нормативную базу нового закона о КС. Это означает, что революционной ломки не произойдёт.

Во-вторых, право заказчика выбирать форму торгов, причём приоритет отдан открытому конкурсу. Это означает, что у заказчика появятся более «точные инструменты» при отборе исполнителя.

В-третьих, появление антидемпинговых мер, что, конечно, надо приветствовать.

Наконец, предусмотренная законом возможность одностороннего отказа от исполнения контракта существенно упростит для заказчика ситуацию в случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения контракта.

Основные новации закона о контрактной системе, в сравнении с законом о госзакупках

Владимир Щербенин, заместитель главы города - руководитель департамента муниципального заказа: