“Нет единого центра принятия обязательных решений”. Эксперт Алексей ПАХОМОВ о местном самоуправлении

О том, что такое эффективная городская власть, наш сегодняшний собеседник Алексей Пахомов знает хорошо. Он эксперт федерального Минэкономразвития в сфере развития местного самоуправления, работал в Крыму, сразу после вхождения нового региона в состав России. В Красноярск Алексей Викторович приехал для участия в межрегиональной экспертной дискуссии “Сибирский муниципальный диалог”, организованной Институтом государственного и муниципального управления при правительстве Красноярского края. Гость рассказал “Городским новостям” о своём крымском опыте и том, как меняется в стране муниципальное управление.

— Алексей Викторович, Вы занимались развитием органов местного самоуправления в Крыму в 2014 году. Понятно, что муниципальные чиновники на местах — это те же самые люди, которые работали там до момента воссоединения с Россией. Приходилось ли преодолевать устоявшиеся представления о том, как должна работать местная власть?

— Да, определённые ментальные барьеры крымским муниципалам преодолевать пришлось. Дело в том, что Украина — это унитарное государство. Это значит, что составляющие его области и районы подчиняются единым центральным органам власти. То есть нет такой двухуровневой системы управления, как в России, где органы местного самоуправления сами определяют для себя какие-то правила. Российскую систему управления многие ругают, считая её недостаточно децентрализованной. Но по сравнению с нами украинская система выглядит очень жёстко вертикально-интегрированной структурой. Как следствие — служащие на местах постоянно ожидали каких-то решений сверху.

При этом всё-таки российская система при правильном её функционировании достаточно децентрализованная. Наши муниципалы понимают, что для получения субсидий нужно участвовать в тех или иных проектах, и, если ты не проявишь инициативу, в необходимую программу тебя не включат. То есть крымчанам нужно было объяснять, что они должны конкурировать за ресурс. Но их можно понять. Представьте себе, что люди просто в один день перешли в правовую систему совершенно другого государства. Поэтому были сложности с тем, чтобы перестроиться. Приведу небольшой пример. Звонят однажды из Феодосии и говорят: “Нам нужен документ, регламентирующий обрезку зелёных насаждений. Пусть Совет министров республики примет решение о введении таких правил”. Пришлось объяснять, что такие документы должен разрабатывать городской Совет, что у них есть возможность принимать и другие местные регламенты. Всё эти права определены 131-м Федеральным законом.

По сравнению с Россией украинская система управления выглядит жёсткой вертикально-интегрированной структурой. Как следствие — крымские служащие на местах постоянно ожидали каких-то решений сверху.

— Сегодня мы общаемся в других условиях — Вы приехали в Красноярск для участия в межрегиональном форуме по местному самоуправлению. В его программе привлекает внимание тема укрупнения муниципалитетов. Складывается такое впечатление, что в стране готовится большая муниципальная реформа. Так ли это?

— При обсуждении этой темы эксперты не говорят, что проводится какая-то общефедеральная реформа местного самоуправления. Ничего не предвещает каких-то внезапных и повальных преобразований, объединений, изменений территориальной организации муниципалитетов. На самом деле эти процессы в регионах идут уже много лет. Наиболее нашумевший из них — объединение муниципальных округов в Московской области. Но говорить, что готовится какая-то реформа, не стоит. Да, в федеральное законодательство была внесена соответствующая поправка, позволяющая создавать муниципальные округа, объединять сельсоветы. Но она носит, скорее, уточняющий характер, расширяет варианты возможностей. Цель — признание того факта, что такие округа уже много лет создавались. Делалось это для того, чтобы консолидировать усилия по решению вопросов местного значения в разных сферах. Кроме того, устранено одно противоречие. Дело в том, что муниципальные округа на обширных сельских территориях в большой стране воспринимались как городские муниципальные образования. Это создавало, как сейчас говорят, разрыв шаблона в головах экспертов: “Почему городской округ создан на сельской территории?” Между тем федеральным законодательством не позволялось создавать какие-то другие виды муниципальных образований одноуровневого типа. Это юридическая часть вопроса.

Вторая часть — чисто практическая. Для чего создают городские округа? Потому что считается, что городской округ позволяет достичь некоторой консолидации усилий всех органов власти при решении вопросов местного значения. Городские муниципальные округа, по сути дела, позволяют привести систему местного самоуправления к одноуровневому типу там, где это необходимо. Например, в Перми существует богатый и многолетний опыт укрупнения сельских муниципалитетов в единые округа.

— Но не грозит ли эта новация в будущем стать догмой для всех регионов? У нас ведь как бывает: кто-то на местах решит, что это “сигнал сверху”, и начнут объединять всех без разбору.

— На самом деле регионы вольны выбирать, брать себе эту систему на вооружение или не брать. Нет какого-то единого центра принятия обязательных для всех муниципалитетов решений. Да, государственная власть оказывает влияние на развитие местного самоуправления, но только лишь в части создания коридора вариантов. Для одних регионов укрупнение органично и решает их местные проблемы. Другим это не нужно. Где-то эффективнее будет работать окружной бюджет, а где-то в силу географических особенностей создание округа будет вредным. Даже в рамках одного региона, если он достаточно крупный и разнообразный по плотности заселённости, как, например, Красноярский край, возможно разнообразие систем местного самоуправления. Одним районам, возможно, образование муниципальных округов пойдёт на пользу, другим районам это не нужно. Люди на местах должны сами это решить.

— Ещё одна интересная тема муниципального форума — механизмы контроля. Понятно, что это обширный вопрос, но я предлагаю обсудить его узкую часть: муниципальный контроль происходящего на территории. Иногда бывает так: жители сообщают нам в газету о некой проблеме, например, о тротуаре, который уже несколько лет нуждается в ремонте. Мы пишем запрос в районную администрацию, и вопрос впоследствии, конечно, решается. Но первым делом нам сообщают: по поводу этого тротуара никаких жалоб от жителей ранее не поступало. То есть как бы дают понять, что для районной администрации этой проблемы не существовало. Хочется понять, а почему они не зафиксировали её сами, своими глазами? Или где-то есть закон, что обязателен уведомительный порядок?

— Местное самоуправление — это своеобразная форма публичной власти, отделённой от деятельности органов государственной власти. И она должна эффективно управлять подведомственной территорией — это требование федерального законодательства. Каким образом? На усмотрение самого местного самоуправления. Но за ним может осуществляться, например, прокурорский надзор. Или государственный контроль. Это методы принуждения к эффективной деятельности.

На самом деле, вы подняли важную тему. Вокруг эффективности местных властей эксперты ведут жаркие дискуссии. И некоторые приходят к выводу, что отсутствие выборности мэров и глав администраций становится ощутимым препятствием к достижению наилучших результатов управления.

Эта тема широко обсуждается. Россия — большая страна с разнообразными формами местного самоуправления. Где-то есть всенародные выборы глав администраций, где-то их нет. В любом случае в каждом муниципальном образовании сохраняется всенародная избираемость представительного органа. И хотя среди экспертов есть такое мнение, что выборность — это эффективная мера, нужно на всё смотреть в системе. Поэтому важно понимать, что отказ от выборов часто тоже бывает обоснованным. Это зависит от индивидуальных особенностей каждой территории.

Досье

Алексей Викторович ПАХОМОВ

В 2004 году с отличием окончил Оренбургский институт МГЮА по специальности “юриспруденция”, специализация “государственное и муниципальное управление”.

С 2004-го по 2010 год работал в администрации муниципального образования Красногвардейский район Оренбургской области юристом, начальником организационно-правового отдела, руководителем аппарата, заместителем главы администрации.

С 2010-го по 2013 год работал в аппарате губернатора и правительства Оренбургской области консультантом правительства по вопросам развития местного самоуправления.

В 2013 году руководил компанией “Эксперт”.

С 2014-го по 2018-й — заведующий отделом по взаимодействию с органами местного самоуправления аппарата Совета министров Республики Крым.

С мая по декабрь 2018-го — начальник юридического департамента администрации города Ялта Республики Крым.

С февраля 2019-го — координатор проектов АНО “Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации”, эксперт Минэкономразвития России, член рабочей группы по разработке проекта федерального закона “О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ”.

Член Ассоциации юристов России, Общероссийского объединения муниципальных юристов России.

Автор публикаций по вопросам развития местного самоуправления, организации государственного (муниципального) контроля.

Сферы интересов: муниципальное право, территориальная организация местного самоуправления, государственный и муниципальный контроль (надзор).