Управление само собой

Но деньги лучше перепрятать

За последние год-полтора на федеральном уровне было принято несколько законов и указов, которые дают основания предполагать наличие некой логики в действиях властей. Говорить о системе управления еще рано, однако первичные признаки системы власти начинают проявляться.

В июне президент издал Указ “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”. В октябре 2007 года в федеральный закон о местном самоуправлении была внесена поправка об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. В ближайшее время следует ожидать принятие еще одного указа Президента РФ, который утвердит перечень показателей такой оценки и для органов местного самоуправления. Какова логика этих документов, как они связаны с реформой местного самоуправления, может ли вертикаль власти доходить до таких глубин, и нет ли здесь противоречий с Конституцией, об этом мы беседуем с заслуженным юристом России Любовью Елизарьевой.

— Прежде всего — каковы возможности контроля над местным самоуправлением органами государственной власти?

— Местное самоуправление в соответствии со статьей 12 Конституции РФ не входит в систему органов государственных власти и самостоятельно в пределах своих полномочий. Это означает, что органы государственной власти субъекта РФ по общему правилу не имеет права вмешиваться в механизм формирования органов местного самоуправления, назначение его должностных лиц, в распределение средств. И, насколько я понимаю, никто не ставит под сомнение эту норму. Тем более что изменить ее не может даже парламент России, поскольку статья 12 находится в главе об основах конституционного строя.

В чем состояла логика законодателей? Если вспомнить первый демократический период “непуганой самостоятельности”, он приводил к абсурдным вещам. Почему появились эти статьи о контроле? Они не ущемляют принципов самостоятельности и независимости местного самоуправления, они обусловлены ответственностью за население. Когда выясняется, что народ избрал себе главой хорошего мужика, который вместе с ним пьет на завалинке каждый день, и его не найдешь и печать не найдешь, чтобы осуществить какую-нибудь функцию местного самоуправления (а такие ситуации бывали), государственная власть понимала — надо что-то делать. Но сделать ничего не могла. Не было полномочий. Единственная возможность появилась с принятием закона о местном самоуправлении в 1995 году, но и то исключительно за принятие незаконных актов, нарушающих права граждан. Причем данный факт необходимо было подтверждать судом. А если он на работу не ходит, то и актов не издает. Сообразили, что так понимать самостоятельность нельзя, следует вести речь не о безбрежной независимости, а о самостоятельном осуществлении полномочий. А полномочия, как известно, — это не только права, но и обязанности. Если законы нарушаются, ущемляются права граждан и это установлено судом, глава местного самоуправления может быть отрешен от должности, а представительный орган местного самоуправления распущен. При определенных условиях отдельные полномочия органов местного самоуправления может взять на себя субъект федерации.

Контроль со стороны субъекта и органов государственной власти, включая финансовый, новые правила которого вступают в силу с 1 января 2008 года, возможен по нескольким критериям. Первый критерий — принятие нормативного акта, незаконность которого установлена судом, а органы местного самоуправления затягивают его отмену. В этом случае губернатор вправе отрешить главу местного самоуправления от должности, а Законодательное собрание по представлению губернатора распустить представительный орган местного самоуправления. Особо обращаю внимание — незаконность акта должна быть установлена именно судом, чтобы исключить фактор субъективизма и политической конъюнктуры.

Второй момент — финансовая несостоятельность. Этот механизм только-только отработан. Хорошо, что он появился сейчас, в период финансового благополучия. Бюджетная наполняемость очень высокая — и в целом по России, и в Красноярском крае. А были такие времена, когда у отдельных муниципалитетов сумма долгов превышала несколько годовых бюджетов. Для хозяйствующего субъекта это означало бы банкротство, то есть неспособность вернуть долги в срок. Но механизма прекращения деятельности этих органов, которые довели до ручки свое муниципальное образование, не было, он появился только сейчас.

Во-первых, определены критерии, по которым органы государственной власти имеют право обратиться в арбитражный суд с ходатайством о введении внешнего финансового управления или временной финансовой администрации. При этом сами органы местного самоуправления не прекращают деятельность, не распускаются, продолжают функционировать, но ряд полномочий у них изымается, и их осуществляет временная администрация, формируемая органами государственной власти. Некоторые полномочия не могут осуществлять вообще, некоторые — только совместно с временной администрацией.

— Кресло оставили, но печать и ключи от сейфа забрали…

— Примерно так. Дополнительный аппарат не создается. Создается администрация, которая принимает решения, распоряжается средствами. Такое право возникает в тех случаях, когда просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и(или) бюджетных обязательств превышает тридцать процентов собственных доходов бюджета муниципального образования. Но есть существенная оговорка — при условии, что федерация и субъект федерации свои обязательства перед муниципальным образованием выполнили в полном объеме. Для того чтобы блокировать возможность создания искусственного банкротства со стороны органов государственной власти. Есть ведь дотации, субсидии, субвенции, которые поступают из бюджета субъекта. Если они в полном объеме поступают, а муниципальное образование при этом умудрилось более чем на 30 процентов не обеспечить свои долговые и бюджетные обязательства, вводится временная финансовая администрация. Решение о введении временной финансовой администрации принимает суд. Он оценивает объективные условия, фиксирует, что все финансовые обязательства региона и федерации выполнены, долги муниципального образования — следствие своего решения, действия или даже бездействия. Причем, суд может ввести временную администрацию не только по инициативе органов государственной власти — депутаты местных представительных органов также вправе инициировать этот процесс. Но основная работа все-таки лежит на губернаторе и высшем исполнительном органе субъекта Федерации. Тем более что Указ © 825, оценивающий эффективность деятельности органов государственной власти субъекта, в числе основных элементов рассматривает консолидированный бюджет, то есть не только бюджет края, а и сумму всех местных бюджетов. Поэтому региональная власть заинтересована в том, чтобы муниципальная функционировала эффективно, чтобы хватало денег — и она строит межбюджетные отношения таким образом, чтобы на реализацию полномочий местного самоуправления было достаточно средств, и чтобы при эффективной и профессиональной работе по управлению бюджетом местное самоуправление не подпортило общих показателей.

— Указ президента “Об оценке эффективности” —

серьезный документ строгой отчетности или из серии общих планов?

— Этот документ, как говорят юристы, безусловно, императивный. То есть обязательный к исполнению. Как известно, указ предполагает дополнительное нормативное регулирование, то есть методики и правила. Некоторые параметры предусматривают, что сама власть должна организовать появление мнения народа о себе — “удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти”. Можно, конечно, предположить, каким оно окажется, но дело в том, что есть в указе пункт — разработать до 1 августа перечень дополнительных показателей для оценки эффективности. Методика оценки — сюда как раз и входят опросы общественного мнения. Кроме того, надо учитывать, что в некоторых ситуациях лучше самому показать объективную картину. “Есть недостатки, мы работаем в этом направлении, есть совокупность объективных и субъективных причин”. В этом указе предусмотрена, скажем так, перекрестная проверка. Программа статистических работ на 2008 год и последующие годы выполняется федеральной службой статистики. Она по своим методикам будет изучать те же самые аспекты деятельности. У президента и правительства будет возможность сравнивать — как вы себя оцениваете, и как вас оценивают федеральные “эксперты”.

— Насколько эти критерии корректны, отражают на самом деле эффективность работы власти? Там же есть показатели, которые в некоторых регионах зависят исключительно от цен на сырье.

— Понимаете, есть такие методики опросов, когда важен даже не результат, а формулировка ответа. Это тоже критерий, например, критичности самооценки. Есть показатели, которые не зависят от субъекта — например, макроэкономические. Если заложено в федеральном бюджете 9 процентов инфляции, хоть наизнанку вывернись, ты будешь в этих параметрах существовать. Федерация будет всеми своими финансовыми механизмами сдерживать эту инфляцию, и если она в целом по России поднимется или снизится, то же будет и в субъекте. Но при этом, имея усредненные показатели, проверяют — как каждый субъект им соответствует. Насколько субъект выпадает из общей картины, насколько он реагирует на механизмы управления из центра. Не совпадают показатели — срочно выясняется, почему не удается обеспечить общую линию. Скажем, показатель смертности сам по себе может ни о чем не говорить. Но здесь есть попытка увязать несколько параметров — здравоохранение, уровень цен, качество жизни. То ли вы недоедаете, то ли перепиваете, то ли экология плохая, или здравоохранение.

Следовало бы обратить внимание, что показатели рассматриваются в динамике. То есть идет сравнение не с другими субъектами, которые находятся в других экономических условиях — сравнивают тебя с тобой. Первый год — он особенно важен, сейчас очень опасно перехвастаться. Задается планка, которую в следующем году нужно превысить, не ухудшить показатели.

— Многие критерии связаны или обусловлены деятельностью местной власти. По большому счету, отношение населения к власти вообще складывается на уровне поселения.

— Об этом и идет речь, когда мы говорим именно о системе управления. Мне представляется сомнительным оценивать эффективность деятельности исполнительной власти субъекта только по работе его учреждений. Две больницы, три театра — вот и вся прямая ответственность. Они хорошо работают, по ним и оценивайте. То, что эффективность оценивается опосредованно, это правильно. Региональная власть очень мощно влияет на развитие муниципальных образований. Начиная с того, что она принимает закон о межбюджетных отношениях, устанавливает правила распределения средств. Идея о том, что каждый уровень власти должен иметь не только полномочия, но и самостоятельные источники доходов, работать на эти источники, способствовать их развитию, так и не реализовалась. Более того, дележ налогов привел к тому, что за муниципальными образованиями на сегодняшний день сохранили, по сути, только два местных налога. Муниципалитет очень сильно зависит от бюджета субъекта. Плюс — различные фонды финансовой поддержки, целевые программы, распорядителем которых также являются органы государственной власти. Если просто отдать деньги, местное самоуправление, конечно, потратит их на свои цели, но очень сложно будет решать проблемы регионального масштаба.

— В декабре должны принять аналогичный перечень показателей для муниципальной власти. В каком формате он может быть, и как он согласуется с Конституцией?

— Думаю, что сначала появится указ президента о перечне показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Затем может быть принят указ губернатора о правилах стимулирования и поощрения за счет средств бюджета отличившихся муниципалов. Допускаю, что такой документ может быть принят и Советом администрации. Должна ли этим заниматься исполнительная власть, вот в чем вопрос. В президентском указе речь идет об оценке деятельности исполнительной власти, не губернатора, которого назначает президент. Казалось бы, логично поставить вопрос об эффективности работы губернатора. Президент представлял его кандидатуру, пусть отчитается — не позорит ли он президента перед населением и законодательным органом, который наделил его полномочиями. Но речь идет об оценке деятельности органов исполнительной власти. И здесь может быть указ губернатора об эффективности деятельности исполнительных органов власти муниципальных образований. Это дает более высокий статус документу.

Давать указания муниципальным образованиям, строить их в одну шеренгу — это несколько сомнительно с точки зрения Конституции. Если исполнительная власть субъекта находится в одной иерархии с органами государственной власти, и правительство может издавать акты обязательные для исполнения исполнительной властью субъекта, то в отношении органов местного самоуправления госвласть имеет возможность оперировать на ограниченном пространстве. Это в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Передали вам возможность осуществлять государственные полномочия, дали для этого финансовые и материальные ресурсы, а вы не справились, можно спрашивать.

Мне представляется сомнительной легитимность указа губернатора по распоряжению средствами краевого бюджета на стимулирование местного самоуправления без соответствующего закона края. Но можно легализовать это через закон, который задаст определенные критерии эффективности, выполнение которых можно стимулировать за счет средств бюджета. Система конкурсов, грантов достаточно развита. Краевые гранты выделяются при условии, если достигнут рост по определенным показателям. В сравнении с прошлым годом. С одной стороны, рекомендуется система критериев, и вместе с тем это может сочетаться со стимулированием.

Если группа муниципальных образований будет вовлечена в этот процесс, все остальные подтянутся. Они будут заинтересованы получить грант на развитие своего муниципального образования, если будут демонстрировать такие-то показатели.

— Сейчас предусмотрены две формы управления муниципальными образованиями. Первая — традиционная, когда главу выбирает население. Вторая — глава муниципального образования избирается местными депутатами, и он нанимает главу администрации по контракту. Кто будет нести ответственность в таком случае?

— Закон 131 о местном самоуправлении предусматривает конкурсные правила отбора кандидатуры главы муниципального образования и заключение контракта для наемного главы администрации. Там можно оговорить и ответственность. Вообще, условия контракта могут быть какими угодно — например, к 17 числу следующего месяца удвоить ВВП. Другое дело — возьмешься ли ты работать на этих условиях. Но критерии отбора для участников конкурса — образование, опыт работы и прочее устанавливается не только законом субъекта и уставом района или городского округа. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее состава назначается представительным органом района (городского округа), а одна треть — Законодательным собранием края по представлению губернатора края. В этом есть здравый смысл. На органы местного самоуправления возлагается часть государственных полномочий, поэтому представители государственной власти должны знать — справится ли кандидат с этими задачами. И эти показатели оговариваются в условиях контракта, так же, как ответственность за неисполнение.

— Не станет ли тогда эта схема обязательной для всех органов местной власти?

— Я не исключаю, что к этому будут стремиться. Что это может означать? Глава муниципального образования получает достаточно узкий круг полномочий, он практически не распоряжается финансами. Он будет осуществлять функции представительства, за все отвечать, все обеспечивать, но вопросами оперативного управления будет заниматься глава администрации. То есть схема вырисовывается примерно такая же, как на федеральном уровне: президент — председатель правительства. Система, конечно, интересная могла бы получиться. Вопрос только в том, хватит ли у главы авторитета, чтобы создать такую систему, когда он действительно управляет всем? Не в банальном, субординационном смысле, “кто главнее”. Глава администрации подчиняется главе муниципального образования только в рамках контракта, не более. Но здесь будут иметь значение и личностные качества избранного главы, его харизма.

— Что означает “представитель губернатора на территории”, можно ли рассматривать это как переходную форму?

— В законодательстве полномочия представителя губернатора или представителя исполнительной власти субъекта в муниципальных образованиях не обозначены никак. Понятно, что любое лицо может нанять себе подчиненного и наделить его некоторыми полномочиями — за счет своих полномочий, естественно. Поэтому полномочия представителей губернатора — производные от губернаторских. Но властных полномочий он не имеет. Доверенный поверенный. Работа связана с организационно- подготовительной деятельностью и контролем. Как и уполномоченный президента, он должен смотреть и докладывать. А в контексте этого указа институт уполномоченных может приобрести очень важную и даже полезную функцию. У нас ведь нет статистики своей на территории. У Федерации есть, и она имеет возможность проверить — насколько объективно вы отражаете ту или иную информацию. А вот у краевых властей такой статистики нет, поэтому нужен орган, который мог бы объективно оценить настроения населения, проблемы, где деньги, насколько эффективно исполняются государственные полномочия. При этом они могут быть полезными не только тому, кто их назначил, но и муниципальному образованию. Для того чтобы хорошо отчитаться, необходимо решить такие-то проблемы не на бумаге, а на деле. Поэтому такой уполномоченный должен не только “следить и докладывать”, но и помогать. Тем более важно, чтобы критерии в совокупности создавали систему, направление. А оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти принесла пользу населению. Будем надеяться. Как говорили римские юристы: новое обстоятельство всегда содержит возможность нового результата.